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民革丹东市委 路明
土地是稀缺的生产资料，又是广大农民最重要的物质财富。在稳定家庭承包经营责任制的基础上，开放农村土地使用权市场，促进农村土地使用权合理流转，对我市农村发展具有重大意义。土地流转是优化土地资源配置、实现适度规模经营、提高农业生产率、增加农民收入的重要途径，也是传统农业向现代农业转变的必然要求。2008年以来，我市按照农业部的部署，在东港长山镇、凤城边门镇、宽甸虎山镇和振安区五龙背镇对土地流转进行试点，取得了较好的效果。但由于土地流转中存在着财政扶持政策不到位、流转交易过程不规范、服务体系不健全等问题，严重制约了农村土地流转的健康发展。所以，如何规范农村土地流转，完善农村土地流转制度，已经成为摆在我们面前的一个重要问题。
一、我市土地流转的现状及存在的问题
我市地处辽东半岛东南部的鸭绿江畔，属丘陵地带。全境土地面积1.52万平方公里，其中耕地面积275万亩。全地区人口243万人（其中农业人口142万人，城镇人口101万人），人均耕地1.94亩，略高于全国平均水平。2003年国家实施的《农村土地承包法》规定，农民土地承包经营权可以依法流转。近年来，我市农村劳动力向非农领域转移，使许多农民有了农业以外的就业渠道和收入来源，土地经营权的流转也就随之出现。截止到2010年底，全市参与流转的土地面积26.9万亩，占耕地面积的9.78%。在利益驱动、产业结构调整、农村劳动力转移等多种因素的影响下，土地流转十分频繁，这为扩大农业规模经营、优化土地资源配置、增强农业基础性起到了积极的作用。从我市绝大多数地区来看，尤其是一些偏远山区，土地流转的速度远远滞后于农业劳动力向非农业部门转移的速度。
1.缺乏有效、有序的土地流转中介市场
目前我市土地流转市场是土地流转供求信息赖以存在的空间环境。通过对试点单位的调研结果来看，只有长山镇农经站成立了土地流转市场，其余试点单位均未得到当地政府的重视。这势必导致了土地流转的供应方和需求方产生了信息不对称，加上土地流转供给方过于分散，加大了土地流转的交易成本。一方面，分散经营的土地供给方不可能为了出租或转让少量的土地而主动寻求对土地有大量需求的土地需求方；另一方面，土地需求方对土地的需求量通常比较大且要求连片，因此他们也不可能主动与分散的土地供给农户进行谈判。双方流通信息不畅，直接影响到土地流转的顺利进行。
2.土地流转操作不规范
许多农户的法律意识和市场意识较低，在土地流转中习惯于通过口头协议交易，缺乏书面合同。即使有书面合同，由于缺乏相应的知识与经验，合同签订的程序和内容往往不完整、不规范，对承包户、经营户、村集体三方的权利和义务界定不明，一旦发生纠纷，调节缺乏有效依据。
3.土地流转价格没有标准
从我们调研的情况看，土地流转价格的制定没有统一的标准，土地流转价格一般都是以土地流转双方议定价格为准，或无偿转让给亲友经营，或用收获的实物相抵。多数农户参考以往的经验定价，同时主要依据土地的地理位置和土质定价。试点区域东港长山镇的水田价格为每亩300元，凤城边门镇的旱田价格为每亩400元，其他边缘山区的价格从50-200元不等。这种随意定价的方式，既没有遵循市场规律，又缺乏科学性，难以保护交易双方的利益。
4.土地流转的规模化程度不高
农村实行家庭联产承包责任制后，将大量大块土地细化成不同的份额分配到农户的手中。如今，单一的、微薄的农业经营收入已不能满足农民日益增长的物质文化需求，外出务工收入对农民产生了极大的引力。由于土地经营收益低、家庭劳动力不足以及长期在外工作等原因，农民被动的将承包的土地予以流转。土地流转规模小（其中流转面积在0.6-1.5亩的约占80%），流转后农民的土地规模变动甚微，规模生产难以形成。
5.缺陷的社会保障体系难以消除农民的后顾之忧
国家取消农业税后，农业收入在一定程度上有所提高，农民更加珍视土地。一些农民即使外出务工也不愿放弃土地的承包权，大多采取保留承包权的转包和出租土地，流转期限较短，一般为1-3年，以便随时收回土地经营权，甚至有少数农民宁愿撂荒也不流转。流转期限过短致使农民对流入的土地没有长期打算，无法获取土地的长期边际效益。我市的务工农民大多带有季节性，非农收入虽然高于务农收入，但波动较大。受2008年金融危机的影响，甚至出现了失业返乡人员，工作没有长期保证。当地的农户除了参加农合保险外没有其他保险，一旦失业，土地流转的补偿收入使其难以度日。不健全的社会保障制度让农民很难完全放弃土地，进行长期的土地流转。
二、对做好我市农村土地流转工作的建议
1.由财政拨付专项资金，建立农村土地流转市场
在目前我市财政资金相对困难的情况下，由财政垫付，或财政担保向金融部门融资，筹集专项资金，由农委牵头，组建“丹东市农村土地流转市场”。农村土地流转市场应由市、县（区）、乡（镇）、村四级进行管理。建立农村土地资源台账，记录每个农户土地变动情况，为农民承包土地的流转提供需求登记，发布流转信息，进行项目推介，指导合同签订，规范土地流转行为，建立土地流转有形市场，为农民土地流转提供服务。
2.完善土地流转管理服务机制
土地流转过程中市、县、乡镇和村级组织要按照“流转形式多样化、运作方式市场化、实施程序合法化、流转合同规范化”的要求，建立健全土地流转各项机制，这是农村土地流转的客观需要，也是农民流转土地的现实依靠。政府规范土地流转程序，确保农民不失权、不失利。土地流转必须签订规范的流转合同，实行登记制度，由村委会备案，乡镇土地承包管理部门登记。乡镇土地管理部门要提供规范的土地流转合同文本，建立完善的土地档案，妥善处理土地流转纠纷。培育和发展土地流转中介服务组织，为开展土地流转工作提供全方位的服务。土地管理部门要加强对农村土地流转的监督，防止以土地流转的名义改变土地的农业用途，损害国家和农民的利益。
3.建立完善的土地流转价格标准
土地流转价格是土地流转工作中至关重要的因素，它同时牵涉到流转双方的根本利益。因此，制定公平、公正的流转价格，不仅能保证流转双方的正常收益，而且能促进土地流转工作的顺利开展。一是建立土地评估制度。按照土地的区位和地级差别，客观公正的评估土地价值；二是建立土地流转补偿制度。在兼顾国家、集体和承包人利益的前提下，合理公正地确定补偿标准。
4.促进农业规模化发展
按照“依法、自愿、有偿、有序”的原则，积极引导农民进行土地承包经营权流转，实现农业规模化生产，提高土地产出效益。以土地流转引导龙头企业或种养大户，围绕主导产业和特色产品，实行连片规模经营，实现统一作物布局、统一质量标准、统一投入采购供应、统一指导培训、统一产品销售，促进农村产业结构的调整和高效特色农业的发展。
5.建立完善的农村社会保障体系
没有健全的社会保障制度，就不可能从根本上增强农民离土的安全感和适应市场风险的能力，农村土地流转的进程就会受阻。因此，在国家社会保障制度不健全的情况下，政府要率先建立独特的适合我市区域经济与社会发展的社会保障制度，满足农民的生活、医疗和养老等方面的基本需求。消除农民对土地的依赖性，相关部门要深入思考“土地换社保”的具体方法与政策，从而保证土地流转农民的基本生活水平。
摄影：高涛
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