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住房是最重要的民生问题之一。近几年来，由于房价上涨过快，致使低收入群体无法通过市场自行解决住房问题，导致社会住房保障矛盾突出，直接影响到民生，也成为影响社会稳定的敏感问题。“住有所居”是党中央提出的改善民生的重要目标。2008年以来，按照市委、市政府的统一部署，我市以实施廉租住房建设为标志，开始将保障性住房纳入政府的重要工作议程，为缓解低收入家庭住房问题取得了积极的成效。
一、我市保障性住房建设的基本情况
2008年3月，市房产局、民政局、财政局三部门联合下发了《丹东市城市低收入家庭廉租住房保障申请、审核、公示和退出办法》，标志着我市保障性住房建设的大幕正式拉开。
1、保障性住房的建设和分配情况。2008年，市政府决定建设廉租房430套并将廉租住房建设纳入为群众办的13件实事之一。年底430户低保家庭分配到廉租住房，662户家庭给予廉租住房租赁补贴。2009年，市政府下发《关于做好我市2009年度住房保障工作有关问题的通知》，同时成立了“丹东市住房保障工作领导小组”，指导全市住房保障工作。当年，经过社区、街道办事处、区政府有关部门和市房改办四级审核，街道和市级两级公示，年底有893户纳入住房保障，其中实物配租420户，发放住房租赁补贴680户。2010年，市政府在总结前二年保障性住房建设工作的经验并赴省内锦州、营口等市学习借鉴后，出台了《丹东市2010年廉租住房实施方案》。重点强化了各区保障住房属地化管理职能，成立区住房保障管理机构，负责实施住房困难家庭申请、审核、公示、分配和管理工作。当年建设廉租住房600套，共有1109户符合条件，其中实物配租600户，发放租赁补贴509户。为了加大解决低收入家庭住房困难的力度，市政府还采取了棚户区改造和租金核减等其他形式，解决了1.2万户困难群体的住房问题。
2011年，我市更是举全市之力，在前三年保障性住房建设的基础上，继续加大保障性安居工程的建设力度。截止10月份，年初向省政府承诺的廉租住房、公共租赁住房、经济适用房1541套住房建设进度全部能够完成。棚户区改造的10887套住房，因为《丹东市国有土地上房屋征收与补偿标准》迟迟未能出台，影响到房屋拆迁工作，致使承建单位的工程进度不一。其中市建委承建的3413套城市棚改区建设任务开工率达89%，振安区承建的1103套棚改区开工率达68.3%，两单位年底前都能完成省政府下达的承建任务。振兴区和元宝区至今尚未开工。
2、保障性住房的投资和资金到位情况。截止2011年10月底，我市市区内保障性安居工程建设计划总投资27.9亿元，其中，公共租赁房1.41亿元，廉租住房0.85亿元，经济适用房7.22亿元，城市棚户区改造18.4亿元。目前保障性住房完成投资10.25亿元，其中，公共租赁住房已完成投资0.46亿元，廉租住房0.56亿元，经济适用住房3.76亿元，棚户区改造5.47亿元。资金主要来源是中央和省补助、市本级自筹、个人出资、税费减免和商业贷款等。目前，资金到位概算4.06亿，其中中央和省级补助1.69亿元，市本级0.22亿，个人出资1亿，税费减免1.15亿。
二、保障性住房建设中存在的问题及困难
在调研中我们发现，保障性住房建设和管理实际上是一个非常复杂的系统工程，它不是全覆盖，所以公平性、公开性的问题是非常敏感的。保障性住房种类繁多，有廉租房、公租房、经济适用房和棚改房等，棚改房又涉及到城市棚户区、国有工矿棚户区、林区棚户区和垦区棚户区等。资金筹集涉及到中央、省、市政府，银行贷款，企业资金，个人投资等。经过近四年的实践，我市虽然在保障性住房建设方面取得一些成绩，但是离政府要求和中低收入群体改善住房的期盼还有很大的差距，归结起来主要存在如下问题：
1、保障性住房建设总量不足。截止到2011年11月，我市房地产开发规模1056万平方米，其中保障性住房开发规模185.5万平方米。相对于商品房的建设总量，保障性住房供应严重不足。而且由于房源紧张，大量社会低保群体、低保边缘户和社会夹心层群体申请保障性住房的数量逐年提高，人等房，保障房建设等钱的现象普遍存在。商品住宅价格高位增长，保障性住房建设总量严重失衡与目标群体错位等多方面因素的复合作用，直接导致城市中低收入家庭的住房问题日趋严重。实际住房支付能力与适宜的住房价格之间存在相当大的差距，即使是经济适用房，部分中低收入群体依然买不起。致使一些对住房有刚性需求的社会群体被迫成为“房奴”。另外保障性住房规划建设位置偏远，低收入群体居住相对集中，将对日后小区物业管理工作带来困难。
2、商品房与保障性住房供应结构不合理。一是保障性住房建设占市场上住房供应总量的比例太小，在2011年前十一个月全地区房地产开发规模中，保障性住房的建设比例仅为17.57%。造成这种现象的原因主要是经济发展和财政支付能力之间的矛盾。政府手里的财税资源紧张，各项社会事业需要大量投入以促进发展，土地财政就不可避免的成为各级政府的重要手段。二是社会保障性住房构成结构不合理，即经济适用房与廉租房和公租住房的结构不合理，经济适用房的建设比例大大高于廉租房和公租房。在我市出台的“十二五”期间2011年保障性住房建设年度规划中，经济适用房和廉租房、公租房的建设比例是：91.86%：5.3%：2.8%，而国家对保障性住房的要求是以公租房建设为主。据沈阳市房产局统计，2011年计划完成保障性住房53995套，其中，经济适用房和廉租房、公租房承建的比例为：15.28%：7.9%：76.79%，公租房占到近8层。三是社会保障性住房内部结构上，部分经济适用房结构面积偏大，超出低收入家庭的现实购买力，出现经济适用房不经济的现象。
3、保障性住房保障覆盖面不宽。目前保障性住房建设，主要还是针对特困群体提供廉租房和货币补贴，廉租房配给不足。对适宜于尚不符合特困群体的低收入群体、“夹心层”居民、刚毕业大学生、技术工人等群体居住的公共租赁房建设尚处于起步阶段。而且经济适用房、廉租房规定的申报收入标准偏高，部分中低收入群体仍无法实现申请廉租房或购买经济适用房的目的。2010年，国家已将保障对象从低收入困难家庭扩大到中等收入家庭，与国家所确定的保障对象相比，我市经济适用房、廉租房设定的收入标准由于过于严格，对于中低收入、中等收入家庭，不仅买不起商品房，而且由于缺乏公共租赁房等具体保障措施，也享受不到相应的住房保障政策。
4、地方财政预算投入保障性住房建设资金困难。《廉租住房保障资金管理办法》规定，廉租住房保障资金主要来源有三项：一是从住房公积金增值收益扣除计提贷款风险准备金和管理费用后的全部余额；二是从土地出让净收益中按照不低于10%的比例安排用于廉租住房保障的资金；三是地方财政预算安排用于廉租住房保障的资金。而在实际操作中，市本级的廉租住房保障资金目前主要来源于住房公积金增值收益和土地出让净收益不低于10%部分。在2011年省政府下达市本级目标（廉租房440套，公租房300套）测算，总共约需资金近亿元，截止当年10月底，市本级实际筹集资金９０００多万元。其中按政策从住房公积金和土地出让金中提取近３０００万元，中央和省补助５０００多万元，地方政府债券９００多万元。由于地方财政困难，财政预算很难挤出资金用于保障性住房建设。有关部门出于无奈，只能通过加大经济适用房比例建设，甚至在开发建设中允许在保障性住房用地上建设部分商品住房，以吸引房地产开发商建设保障性住房的热情。
5、保障性住房管理机构的设置问题。在我市目前的管理架构中，保障性住房的建设和管理的责任，市级分别于住建委和房管部门成立临时性的办事机构，区级设在城建局内，工作人员和办公设施都是临时性质。“十二五”期间，我市保障性住房建设任务繁重，后期的运行管理更有大量工作要做，以现有的管理架构去监管承建、资金、建筑材料、住房质量、保障房申请、审核、摸底、调查、分配、退出等各个牵涉面广、政策性强和彰显公平、公正、公开的重大民生问题，还是困难不少。
三、加快推进保障性住房建设的几点建议
我市在“十二五”时期保障性住房建设规划中提出，要着力抓好保障性安居工程建设，构建以政府为主导提供基本住房保障，对城镇低收入住房困难家庭实行廉租住房制度，对中等偏下收入住房困难家庭实行公共租赁住房保障，逐步实现住房供需基本平衡、结构基本合理、市场规范有序、房价与消费能力基本适应的住房供需结构，使广大居民住有所居。为此我们提出如下建议来促进这一目标的早日实现。
1、调整和完善土地供应结构，加大保障性住房土地供应总量。住房保障部门、土地储备部门应根据本地确定的住房保障发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及保障性住房供需状况等，定期编制保障性住房土地储备计划，制定实施计划的具体步骤和措施，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量土地，多渠道筹集保障性住房建设用地。要大幅度增加公共租赁住房、廉租房等保障性住房的土地供应，做到保障性住房、棚户区改造住房和中小套型商品房住房用地不低于住房建设用地供应总量的70%，并应在该比例基础上向保障性住房倾斜，力争保障性住房建设用地和建设总量不低于住房建设总量的30%。并要根据不同类型保障性住房的市场需求情况，按任务分解项目，有计划的供应、安排。
2、应进一步明确国有企业为保障性住房建设的主导地位。保障性住房系政府的“民生工程”，为保证建设质量和成本合理，在保障性住房的起步阶段，应重点发挥国有房地产企业的作用，不以赢利为目的，专门从事保障性住房的建设，作为保障性住房建设的试点企业和保障性住房建设的平台，通过必要的政策支持、以及该企业规范的运作，发挥国有企业在改善住房民生方面的骨干和示范作用，进而带动全市其他信誉良好的房地产企业积极参与保障性住房建设。目前国内已经开始建设公租房的城市，基本都是由国有企业担负起这项任务，履行政府在保障住房方面的责任。同时，政府应采取税收优惠、信贷支持、投资回报等多种形式，鼓励房地产开发企业参与到保障性住房建设。必要时，政府在挂牌出让商品房用地时，应将提供一部分保障性住房作为其中一项挂牌条件。
3、应采取灵活多样的保障性住房形式，扩大住房保障对象的范围。一是廉租住房建设。针对目前低收入无购房能力的最困难群体，要按“应保尽保”原则，通过租金补贴和承租廉租房的方式予以解决。在保障手段上，应逐步减少租金补贴户数，加大实物配租的比例。政府要增加廉租房的投资收购和开发建设，通过回购、配建、置换等多种方式，拓宽廉租房来源渠道，改善廉租房房源结构。二是经济适用房建设。针对低收入有购买能力的困难群体，建议继续完成己开工经济适用房建设，逐步减少新的经济适用房建设。由于收入统计机制在经济适用房申请、审查环节存在诸多漏洞，不宜将经济适用房作为解决保障性住房的主要模式，重点建设廉租房、公共租赁住房和住房货币补贴。三是公共租赁房建设。公共租赁用房的出发点是帮助解决“非低收入群体”、但又暂无能力购买商品房的“夹心层”的居住问题，公共租赁用房的有效建设，不仅有利于吸引我市发展所需的各类人才，还是实施人才强市战略的一项重要举措。政府要针对暂无购房支付能力的“夹心阶层”和企事业单位新录用的大学毕业生和引进的人才等特殊群体，大力推行保障性和创业型公共租赁住房制度，让公租房成为保障性住房建设的主体。四是培育住房租赁市场。在加强保障性住房建设的同时，政府还应着力培育住房租赁市场。即使在发达国家，也不是都拥有私有房产，房产自有率最高的美国也仅达到70%，而我国由于前十几年住房市场的畸形发展，私有住房率在2006年已经超过美国达到82%（住建部统计数字）。政府在解决住房问题的指导思想上，要从“居者有其产”变为“居者有其屋”，应通过降低普通商品住房租赁税收或政府给予租金补贴等方式引导部分夹心层居民实施先租后购，树立购买与租赁并重的二元化住房消费观念，促进住房市场由以售为主向有租有售的方向转化，形成梯度扶持政策。
4、要加强保障性住房的规章制度建设，严格准入机制。作为一项重要的政府资源，住房保障制度需要有效的法律法规支持。政府应针对不同层次的保障性住房建设，分别出台或完善不同的法规政策，对保障对象、保障标准、保障水平、资金来源、管理机构以及违法惩处等方面加以规范，初步实现住房保障有法可依。严格准入机制。对于不同标准、不同层次的社会保障性住房要通过规章进一步细化申请条件、申请和审批程序、受理和审批机构、轮候配租、配售制度等内容，严格准入机制，并要根据社会发展和保障性住房需求情况，及时调整相关规定。同时，建议我市借鉴外省市“轮候制度”，将符合申请住房保障条件的家庭，列入轮候册，并向社会公开，任何单位和个人均有权查阅。加强住房保障基层工作力量。建议市编办解决街道住房保障专职干部编制，市区国土房屋部门增设住房保障处或科，并明确职能和职责，以切实增加保障性住房的准入审核工作力度。要实现相关部门的信息共享，坚决杜绝开豪车住政策房现象。住房保障部门与银行、社保、公积金、民政、劳动等部门应实行信息共享，以便住房保障部门如实核实申请家庭的收入、资产等情况。并要推行社区联组会审，由社区干部、社区居民组成评审委员，对申请家庭的情况进行严格评审。
5、强化保障性住房退出和监管机制，建立保障性住房的“回流”机制。要加强事后监管，做到应退则退，强化退出机制。建议进一步细化规定享受住房保障的中低收入家庭脱离贫困后，及时退还住房的条件，让社会保障性住房不断“回流”到政府手中，用于统筹社会保障性住房的房源与保障政策的正常运行，避免加价倒卖、出租经济适用房和转租公共租赁住房牟利。禁止保障性住房租售，加强政府回购。取消购买经济适用房5年后允许自由转让的规定，改为经济适用住房不得直接上市，由政府进行回购，以保证保障性住房不断回流到政府手中，然后再以公平的方式提供给应保障的人群，以保证社会保障性住房的房源。建立社区为主的社会监督与专业执法队伍相结合，民政、税务、工商、劳动保障金融等部门相互协作的保障性住房监管体制，对保障性住房进行全过程的动态监管，确保保障性住房不被成为少数人出租牟利的工具。对享有住房保障的家庭，不仅要随时进行抽查，同时还要进行一年一次的定期审查。当发现与政策相违背行为如申请信息不真实、转租、转让、空置等，应建立相关的惩处机制，给予相关人员一定的惩处措施。
6、要扩大保障性住房建设的融资渠道，加大政府财政投入力度。为拓宽保障性住房建设资金来源，应利用住房公积金试点的契机，充分发挥住房公积金的使用效益，将部分住房公积金闲置资金补充用于公共租赁住房建设，实现低成本融资，以弥补保障性住房建设资金的不足。我市通过房改取得数亿元的房改售房款存放于银行而无法使用，为了使该部分资金能有效的发挥其价值，建议也应在法律法规允许的范围内研究该部分资金有效用于保障性住房建设。应按照“政府主导、多方参与”的办法，通过土地优惠、税收减免，引导企业和个人资金投入保障性住房建设，减轻政府投资的资金压力，使保障性住房建设的运作保持较大规模并且有可持续性。政府应引导金融机构融资开辟“绿色通道”优先支持保障性住房建设。通过银行贷款、保险基金、发行理财产品等方式，创新采用土地使用权抵押、在建工程抵押、股权质押、第三方连带担保等组合型担保方式，加大对保障性住房建设的支持力度。鼓励金融机构发放公共租赁住房中长期贷款，支持符合条件的企业通过发行中长期债券等方式筹集资金，探索运用保险资金、信托资金和房地产信托投资基金，拓展保障性住房融资渠道。
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